近来，由于“郭美美事件”引发的民众对中国红十字会的严重信任危机，不仅直接导致了民间向中国红十字会的公益捐款大幅度减少，也引发了全社会对我国公益募捐机构的整体质疑，各种有关我国公益募捐机构的负面消息不断被揭露，多年来一直仅被学界默默探讨的对我国公益捐赠事业发展方式改革的问题终于被大众关注，现行的公益捐赠事业发展方式被推到了改革的风口浪尖。

　　第1章 发展公益捐赠事业的意义

　　1.1辅助政府社会保障体系，促进社会和谐发展

　　政府社会保障制度的建立是为了保障人民群众基本生活，避免贫富差距过大影响社会稳定而实施的社会财富的“二次分配”。一个国家社会保障水平的提高除了需要政府的大力投入外还需要全社会的广泛支持。比起西方发达国家，我国由于经济发展水平总体不高，政府社会保障体系的资金投入仍然不足、保障能力明显薄弱，一些本应得到社会帮助的群众只能依靠自己的方式维持其最基本的生活，由此导致了一系列的社会问题，影响了我国和谐社会的建设。而通过发展公益捐赠事业，将公益募捐机构（公募基金会，以下称公益募捐机构）从民间募集的大量公益资金用来辅助政府社会保障体系，扩大对社会底层群众的帮扶力度，及时有效的帮助群众改善生存状况能在很大程度上维护社会稳定，促进社会的和谐发展。

　　1.2引导社会价值观，重塑“淳朴”民风

　　在市场经济条件下，追求经济利益的价值观念被盲目接受，导致社会上唯利是图、拜金主义思潮愈演愈烈，部分社会成员不仅否认自身的社会责任，见义不为、见死不救，而且为追求经济利益不择手段，甚至违法犯罪也在所不惜。而公益捐赠事业倡导的“有我利他”的公益精神，能积极引导民众抵制极端利己主义、拜金主义，报答社会、帮助他人。因此，通过发展公益捐赠事业，能够在浮躁的社会中重新营造出起“淳朴”的民风，为我们社会生活领域提供了全新的价值取向。

　　1.3创新我国社会建设体制和管理体制

　　我国的计划经济时代是国家与社会高度整合的社会，国家和政府几乎是整个社会生活的主宰，政府对社会的管理是通过各种事业单位来实现的，这些公益性和服务性的事业单位由政府投资、并采取了与政府相同的管理模式，这种情况实际上抑制了各项社会事业的发展，然而目前我国在很大程度上依然沿用着这种以行政管理为主导的社会管理体制，这同社会主义市场经济的发展不相适应。因此，事业单位管理体制改革是必然的选择。而通过发展公益捐赠事业，必然将建立起大量的公益组织，这些公益组织将接替部分原本由政府或者政府控制下的事业单位的职责，与政府和其他社会组织一道共同参与社会建设和社会管理为和谐社会的建设提供一条新的途径。

　　第2章 制约我国公益捐赠事业发展的因素

　　2.1文化制约因素

　　从中国传统文化角度看，国人缺乏参与公益捐赠事业的文化传统。中国人注重家族关系，讲究子承父业，重视财富在家族中的继承, 认为留给子女后人可观的财产是父母长辈应尽的义务，对于家庭以外的其他人的生存状况却很少关心，往往事不关己高高挂起。这导致中国人在关心自己家庭之外, 很少考虑回报社会，甚至还想方设法要从社会捞些便宜。在这种根深蒂固的文化影响下,中国人缺乏参与公益捐赠事业的意识是必然的。当现实中出现巨大的公益需求的时候, 如果是自己的熟人、朋友, 人们也许会伸出援助之手, 但如果面对的是不确定的陌生人,往往就会将责任全部推倒政府的身上。对比西方发达国家中流行的“死后留下大笔财富的人是可耻的”思想，我国公益捐赠事业发展滞后也就不难理解了。

　　2.2行业制约因素

　　我国公益募捐机构的运行存在着明显问题。内部治理结构混乱，外部监督失灵，导致出现善款违规使用及使用状况不明甚至弄虚作假、中饱私囊现象。我国公益募捐机构的主导和中坚力量仍然是政府掌控下的事业单位，政府承担着主要的资金支持。从内部治理结构看，这些公益募捐机构多为事业单位编制，受到业务主管单位监管，不用对社会负责，其运转也基本由专职的工作人员掌管，而且实行政府机构式的人员管理模式，这往往给公益募捐机构不应该有的“国家权力”。而从外部监管来看，由于公益募捐机构的业务主管单位是政府机构，对公益募捐机构监督往往就监督到政府头上了，而政府机构往往会有意无意地运用手中的权力抵制监督，其结果就是，公众无法强制公益募捐机构遵纪守法，正如公众没有能力强制政府一样。内部治理结构混乱和外部监督失灵的结果就是，一方面公益募捐机构不用对社会和捐赠者负责，另一方面自己手中又掌握大量的社会资源，其工作人员出现弄虚作假、中饱私囊的现象也就不可避免了。

　　2.3政治制约因素

　　从政府行为角度看, 政府的不当介入不仅挤占了公益募捐机构的生存空间, 而且对公民捐赠的积极性、主动性有一定负面影响。每逢大灾大难时，政府往往指定具有官方背景的公益募捐机构作为捐赠的接受方，其他民间公益募捐机构事实上被剥夺了接受捐赠的资格。这不仅使得民间的公益募捐机构无法通过救灾活动扩大自身影响，发展壮大自己，也在民众心中造成一种逆反心理, 本来是自愿的一种捐赠行为,完全可以选择自己相信的公益募捐机构, 为什么非要捐给自己不信任的机构？很显然, 在这种反感情绪中, 一些本来可以发生的捐赠就没有了。

　　2.4法律制约因素

　　我国对公益捐赠事业的发展制定了部分法律法规，但令人惊奇的是这些法律法规在很大程度上都不利于公益捐赠事业的发展。它们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架、在相当长的时候里都成为制约我国公益捐赠事业发展的枷锁。例如《基金会管理条例》第九条规定了申请设立基金会需要向登记管理机关提交的文件,其中第五项规定“业务主管单位同意设立的文件”。作为基金会其中之一的公益募捐机构（公募基金会），其设立自然也必须满足该条件，而该条件实质上就是要求公益募捐机构必须要找到一个挂靠单位，而且依照条例第六条的规定，该挂靠单位至少是厅级以上单位。在我国当前法律法规之下，要想设立一个公益募捐机构都是如此艰难，要想促进它地正常发展所面临的困难可想而知。没有了公益募捐机构，又由谁来推动公益捐赠事业的发展呢。可以说，法律法规上的落后使得我国公益募捐机构的建立和发展处于尴尬状态，在这样的法制环境下，我国公益捐赠事业的发展必然是步履维艰。

　　第3章 促进公益捐赠事业发展的立法措施

　　3.1废除相关法律法规对建立公益募捐机构的不当限制

　　由于我国法律法规对公益募捐机构的设立门槛过高，阻碍了公益募捐机构的大规模建立，进而限制了我国公益捐赠事业的正常发展。因此，改革现有公益募捐机构的准入制度

　　是发展我国公益捐赠事业的首要问题。要在尽可能大的范围内取消公益募捐机构的主管部门审批及挂靠制，采取直接注册或备案制的进入制度，变严进宽出为宽进严出。只有放宽了对设立公益募捐机构的限制，才能培育更多的公益募捐机构，使民众能方便的将自己的爱心款捐赠到位。同时，也让民众有机会对公益募捐机构进行选择，避免因出现类似“红十字会危机”而导致公益捐款大幅减少的情况。只有建立了足够多的公益募捐机构，才能引入竞争机制，激发公益募捐机构的活力，从而更好的促进我国公益捐赠事业的发展。

　　3.2立法引导提升民众参与公益捐赠的意识

　　在公益捐赠事业的发展过程中, 法律制度和公益捐赠文化相辅相成、缺一不可: 完善的法律体系为公益捐赠文化的发展提供示范引导和制度约束, 而公益捐赠文化的健康发展和深入人心则通过提高公众对法律法规的认同度来改善法律执行的效率和效力。因此通过立法方式积极引导和培育民众的公益捐赠意识，进而形成公益捐赠文化是促进我国公益捐赠事业发展的有效方法。其中最为直接有效的方式是借鉴英美发达国家经验，适时开征遗产税。按照美国的遗产税，即使家财万贯的家族，到第四代所获得的遗产也只能为零，美国超过300万美元遗产，就要适用最高的遗产税率55%。对于企业家们来说，与其让其辛辛苦苦赚来的财富在自己死后多半被征收，不如生前捐给公益事业，即可以回报社会给自己和家人留下美名，又能为自己的后人赚取民心，何乐而不为呢？邓小平曾经说过，不管是白猫黑猫，只要能抓住老鼠的就是好猫。所以，只要是能够引导国人提高公益捐赠意识的措施，国家都有必要在合法合理的范围内采取和运用。

　　3.3修改税法完善税收优惠制度

　　美国人擅长使用的胡萝卜加大棒的政策是激发人们积极性的有效手法，这对于发展公益捐赠事业也是一样的。给予捐赠人一定的激励，才能有效地激发各类组织和人士参与公益捐赠的积极性。《公益事业捐赠法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》都对捐赠人在公益捐赠后进行税收方面的优惠作出了规定。但是，对比西方发达国家，一方面我国的税收优惠措施仍显不足，如依照美国的相关法律，个人捐赠者最高可以要求对其经过调整后总收入的50%进行税收减免，而且对于不动产的减税甚至没有比例限制。而我国仅在个人收入的30%以内进行税收减免，所以今后我国有必要适时继续加大对公益捐赠的税收优惠力度，提高民众参与公益捐赠的积极性。另一方面，我国的公益捐赠者在享受国家规定的税收优惠措施上极为不易，过于繁琐的退税手续，使个人公益捐款抵税的可操作性趋于零。2005年全国民政系统共收到个人捐赠17亿元，其中个人退税率居然为零。因此，修改税法，简化退税手续是促进公益捐赠事业发展的手段之一。

　　3.4制定公益组织自我管理法律法规

　　要加强我国公益组织的自我管理，促进我国公益组织的健康发展，制定一部完整的公益组织自律法律法规不可避免。

　　第一，加强对公益募捐机构外部监管。阳光是最好的防腐剂，只有将公益募捐机构置于民众的有效监督之下，才能从根本上保证公益募捐机构的正规运作，确保善款的合理有效使用，从而保障我国公益捐赠事业的健康稳定发展。通过法律的强制性规定，允许任何公民到公益募捐机构查阅账目，以达到强化对公益募捐机构的监管。

　　第二，进行公益募捐机构行业管理。为提高公益募捐机构整体运作能力，对公益募捐机构的行业监管是不可缺少的，但是不能靠我国原有的政府一把抓的监管体制来实现。这一方面可以借鉴对律师和会计师行业的监管模式，建立全国性和地方性的公益募捐机构行业协会，实施多层次的公益监管体制, 政府主要负责批准公益募捐机构的建立、对公益募捐机构进行评估、审查公益募捐机构的业务活动和财务状况以及决定撤销公益组织等宏观管理,对于具体监管事务交由各级公益募捐机构行业协会。由行业协会负责对各公益募捐机构进行的公益活动进行监管并负责接受群众对相关公益募捐机构不当行为的投诉以及对违法违规或者违反行业准则的公益募捐机构进行处罚，以保证其健康发展。

　　3.5立法规范政府在公益捐赠中的职责

　　公益捐赠事业的发展离不开政府的支持和保护，但是政府过多的介入公益捐赠事业会阻碍公益捐赠事业的正常发展。因此，政府在发展公益捐赠事业中的行为必须通过有关法律进行严格限制，通过法律的限制让政府明白自己是一个重要的公共机构，但不是唯一的公共机构，政府对公共生活中的强制性领域具有垄断权力，但在非强制性的公共生活领域，政府不仅不能实行垄断，反而，凡事非政府机构能从事的，政府就应当给予大力的支持和帮助，让其在宪法和法律的范围内独立自主地进行活动，而不应当凭借政府权力实行垄断并与其竞争。因为公共生活领域的无限多样性，政府不可能包打天下、满足人们的多样性需求，事实上政府也包打不了天下。不明确认识这一点，公益捐赠事业就不可能正常化发展。

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